虚无的黑龙江食安法理

2017-01-10 17:27 | 作者: 老S | 标签: 黑龙江禁种转基因

提要:屁股坐在大豆协会上,面对国外转基因大豆的咄咄攻势,大豆协会按捺不住的四处发声倒也容易理解。但如果把振兴大豆产业的希望寄托到地方保护主义上,而不是真正聚焦于农业科技等供给侧发力,恐怕只能南辕北辙,最后的结果只能是愈发溃败吧。

猴年岁末,新修订的《黑龙江省食品安全条例》引发了舆论狂欢。元旦刚过,中国大豆产业协会常务副会长刘登高也按捺不住,在接受黑龙江日报记者采访时,他抛出了“三个希望”,媒体默契地将标题做成《黑龙江让人看到食品安全的希望》,噱头十足。

和往常的转基因话题一样,媒体煽风哄客狂欢,希望的高帽与暴力的口水齐飞,科学与法理等背后深层次的问题则基本无人问津。关于转基因技术和产品在科学上的安全性,早有世界卫生组织、欧洲食品安全局等诸多国际机构和美国国家科学院等一众权威科学机构一致结论:转基因技术并不比传统育种技术危险,批准上市的转基因食品与非转基因食品同样安全[1]。转基因技术安全是有确切结论的,相关的支持材料汗牛充栋,只希望黑龙江有关官员和刘大人能够沉下心来翻一翻。本质上说,转基因不是一个食品安全的问题。在科学上,转基因不会因为所谓“对转基因技术的安全性做了10年研究”刘大人的一席话就变得不安全了,因此毋庸多言。我倒是比较关注事件中地方法规与中央法律之间冲突的问题,忍不住手痒试着凑个热闹,班门弄斧只希望有更多大咖讨论个中的法理问题。

刘登高的三个希望源自《黑龙江省食品安全条例》中的规定:“本省行政区域内依法禁止种植转基因玉米、水稻、大豆等粮食作物,禁止非法生产、经营和为种植者提供转基因粮食作物种子,禁止非法生产、加工、销售、进境转基因或者含有转基因成分的食用农产品”。该规定后面两个“禁止非法”的内容是正确的废话,没有看到谁说非法还要鼓励的。第一句“依法禁止种植”的内容则值得深入探讨。

首先的问题是,一部有关食品安全的地方立法中,为什么会涉及到种植的内容?一般来说,食品安全的立法适用的范畴界定在食品生产经营,以及相应的风险监测、评估,安全标准,标识和广告,进出口、安全监管和法律责任等,在生产经营中,涉及到食用农产品的,一般只对化肥、农药等农业投入品进行规定,种植环节因为涉及到种子等事项,会由其他法律进行规范。如果涉及种植的内容,就超出了食品安全法应有的法域(jurisdiction),从而导致合法性问题。《黑龙江省食品安全条例》制定与修订最主要依据的上位法是2015年修订的《中华人民共和国食品安全法》,该部法律对于转基因食品只是有标识规定(第69条)和违反标识的处罚(第125条第三款),对食用农产品则有第49条,这些条款中都没有对应的禁止或者允许种植农作物的内容,更没有对转基因农作物种植的规定。显然,《黑龙江省食品安全条例》明显扩大了食品安全法律的适用范围,导致了下位法与上位法之间的抵触。“一个法律只有找到上位阶法律来源时,它才是合法的。”[2]

即使不考虑法域问题,因为涉及到转基因种植问题,《黑龙江省食品安全条例》修订时应该依据涉及到此内容的上位法。我国转基因种植管理主要涉及到两部法律(规),一是2015年修订的《中华人民共和国种子法》,一是2001年国务院颁发的《农业转基因生物安全管理条例》(国务院令第304号)。在这两部法中,没有禁止种植的内容。尽管国务院制发的规范性文件与地方性法规之间的阶位关系在制度层面上目前并不清晰,但《中华人民共和国种子法》与《黑龙江省食品安全条例》的阶位关系却很清楚。黑龙江“依法禁止”的内容仍然导致了下位法与上位法内容上的抵触。

那么,在此种情况下,是否可适用“上位法优于下位法”的原则?对于如何处理上位法与下位法冲突,理论界的讨论互见分歧,相关判例也未有统一原则。在上位法优于下位法的原则之外,也有“特别法优于一般法”或“效力优先、适用优先”规则。上位法优于下位法的原则适用主题也多有争论,复旦大学刘志刚认为,上位法优于下位法规则适用主体包括立法者和法院,行政执法者适用该规则存在诸多现实困难[3]。转基因安全管理是相关行政主管部门职权的一部分,对于转基因种植管理来说,行政执法者作为法律适用主体具有适用上位法优于下位法规则的应然性,也就是说,无论是农业部还是黑龙江,在转基因种植管理的问题上,应该遵循的是《中华人民共和国种子法》和《农业转基因生物安全管理条例》,而不是地方法规。

当然,完全可以不从法理的角度去思考黑龙江的立法行为,这种带有明显地方保护主义的行为艺术更多是一种公关和品牌构建。黑龙江不花钱为它的绿色食品产业打了个大广告。历经此役,对于广大担忧影响传宗接代大业的哄客来说,黑龙江绿色食品产业值得缴更多的智商税。
至于刘登高的三个希望,他怕是要白激动了。农业产业自主和食品安全的产地管理首先还得依法。屁股坐在大豆协会上,面对国外转基因大豆的咄咄攻势,大豆协会按捺不住的四处发声倒也容易理解。但如果把振兴大豆产业的希望寄托到地方保护主义上,而不是真正聚焦于农业科技等供给侧发力,恐怕只能南辕北辙,最后的结果只能是愈发溃败吧。

参考文献
[1]全球转基因农作物发展现状与未来展望国际研讨会组委会.“全球转基因农作物发展现状与未来展望国际研讨会”共识[J].生命科学,2014,(11),1236-1238
[2]周永坤.法理学[M].法律出版社,2004年第2版,114
[3]刘志刚.下位法与上位法冲突的解决方法[J].河南社会科学,2014,(12),34-41

来源:基因农业网

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